引言
在2020年国家提出“碳达峰、碳中和”总体战略目标后,北京、浙江、江苏、山东、广东等各地在2022年也陆续提出相应的实施方案。分布式光伏作为实现低碳、推动双碳目标的重要方式,也体现在各地实施方案中。屋顶分布式光伏是分布式光伏的重要组成部分,也是日常生产生活中企业、家庭最有可能接触的项目类型,其具有开发成本低,节约土地资源,行政审批手续简化等特点,但行政审批手续的简化并不意味着不需要办理行政手续,合规建设仍然是分布式光伏项目的重中之重。本文针对屋顶分布式光伏建设阶段最为重要的建设工程规划许可与施工许可,结合目前法律法规及政策文件进行简要分析。
一、不同建设形式的法律性质
屋顶分布式光伏按照建设类型可分为光伏建筑一体化(BIPV)与安装型太阳能光伏建筑(BAPV),BIPV模式建设的屋顶分布式光伏,一般与建筑共同施工共同建设,随建筑建设办理相关行政审批即可,本文不做具体分析,而BAPV模式建设的屋顶分布式光伏则需根据不同施工形式具体讨论。
屋顶分布式光伏的施工形式根据屋面情况,包括夹具安装、配重安装和棚架安装等。具体来说,夹具安装一般用于彩钢瓦屋顶,光伏板安装与屋顶间距较小;配重安装多用于承重较大的平面混凝土屋顶,以混凝土配重块作为基础,安装支架并在其上安装光伏板;棚架安装是通过在屋顶固定焊接的钢架结构,将光伏板固定于钢架结构之上。在实践中,夹具安装一般会被行政机关认定设施设备安装,不涉及规划许可,其他许可手续的办理也较为简便,后两种安装方式则很容易被行政机关处认定为形成建筑物、构筑物,如未办理相关手续则属于违法建设。
图1彩钢瓦屋顶的夹具安装
图2混凝土屋顶的配重安装
图3混凝土屋顶的棚架安装
根据《中华人民共和国城乡规划法》第四十条规定,在城市、镇规划区内进行构筑物和其他工程建设的,应当申请办理建设工程规划许可证。根据国务院“放管服”和简化审批流程精神,各地方对工程规划许可证(乡村建设规划许可证)制定了相应豁免清单。
光伏相关规范文件中,国家能源局发布的《分布式光伏发电项目管理暂行办法》(国能新能〔2013〕433号)(以下简称“433号文”)第十一条规定,分布式光伏可豁免规划选址等支持性文件,但对于可豁免的支持性文件范围未作出明确规定与解释,考虑到规划选址文件在用地规划中具有特定含义,不能简单认为该豁免范围包含建设工程规划许可。另外,各省市对于分布式光伏也分别制定了相关管理办法,部分省市管理办法中明确提出可豁免规划许可文件,部分省市明确了相关建设标准及禁止情形。
综合来看,目前屋顶分布式光伏项目工程规划许可的办理问题涉及法律、光伏政策、各地审批豁免清单等多重规定,需要结合具体政策进行分析。
笔者以地域划分,整理了部分省市涉及光伏的工程规划许可豁免政策及分布式光伏管理办法,汇总如下:
序号 | 地区 | 文件及发布时间 | 具体规定 | |
广东省 | ||||
1 | 广东省 | 广东省推进分布式光伏高质量发展行动方案(2024年) | 对在建筑物屋顶或已批国有建设用地范围内建设的分布式光伏项目,市、县自然资源主管部门可结合地方实际,探索豁免办理建设工程规划许可。 | |
2 | 广东省自然资源厅 | 关于继续深化若干规划用地改革事项的通知(2020年) | (一)对以下两类工程建设项目,免于办理建设工程规划许可证:……非经营性小型分布式光伏设施,供电开关箱、箱式变压器等; | |
3 | 韶关市 | 韶关市关于屋顶分布式光伏项目建设管理指引(2023年10月) | 第十三条 不超过限高且对建筑外立面、建筑结构无影响的屋顶分布式光伏设施设备,免于办理方案审查及建设工程规划许可。 | |
4 | 佛山市 | 佛山市建设工程规划许可、乡村建设规划许可豁免项目清单(2024版) | 三、下列工程无需办理《建设工程规划许可证》或《乡村建设规划许可证》: 7.光伏板顶端距离屋顶平面的高度不高于2.2米的分布式光伏设施。 | |
5 | 深圳市 | 深圳市建设工程规划许可证豁免清单(2023年) | 12.装设通信设施、无线电发射设施、非经营性小型分布式光伏设施、供电开关箱、箱式变压器、5G通讯塔基、多功能智能杆等建设项目。 | |
深圳市分布式光伏发电项目管理操作办法 | 光伏项目安装最高点距离屋面不得超过2.8米,其中有楼梯间的居民光伏项目……;且四周均不得围蔽形成建筑使用空间,不得利用光伏项目增加额外建筑面积。 | |||
6 | 江门市 | 江门市《建设工程规划许可证》《乡村建设规划许可证》豁免项目清单(2023年) | (二十)无独立占地的电信设施、无线电发射设施(塔、铁架、斜拉杆等)、非经营性高度低于2.2米的小型分布式光伏设施。位于充电桩上方、高度低于2.2米充电桩防雨设施。 | |
7 | 珠海市 | 珠海市建筑类建设工程规划许可证豁免清单(第一批)(2021年) | 下列设施、设备工程等无需办理《建设工程规划许可证》,但应按相关法律法规及相关主管部门要求进行建设:……非经营性小型分布式光伏设施,供电开关箱、箱式变压器等。 | |
8 | 中山市 | 中山市分布式光伏发电项目建设管理暂行办法(2022年) | 非经营性小型(单点并网装机容量小于6兆瓦)分布式光伏设施免于办理建设工程规划许可证。(有效期三年,至2025年6月失效) | |
9 | 肇庆市 | 肇庆市免于办理《建设工程规划许可证》《乡村建设规划许可证》项目清单(2022年5月) | 一、对以下两类工程建设项目,免于办理建设工程规划许可证: | |
湖北省 | ||||
序号 | 地区 | 文件及发布时间 | 具体规定 | |
10 | 武汉市 | 关于建筑物顶部建设分布式光伏发电设施规划管理意见的通知 | 二、屋顶分布式光伏发电设施建设要求 3、屋顶安装的光伏板从屋面平台起算其高度不应超过1.8米,覆盖范围不得超越建筑物主体结构轮廓线。 三、贯彻国务院关于工程建设项目审批制度改革精神(国办发
〔2018〕33 号),依照《武汉市工程建设项目审批制度改革试点实施方案》(武政办〔2018〕86号)关于精减审批事项的要求,在限建范围外且满足前款要求的分布式光伏发电项目,免于规划许可。 | |
11 | 咸宁市 | 关于公布建设工程规划许可豁免项目清单(第一批)的通知(2021年3月) | ②无独立占地的电信设施、无线电发射设施、非经营性小型分布式光伏设施。 | |
咸宁市规划审批豁免清单(2024年6月) | (十)依托建筑物设置电信设施、无线电发射设施、小型分布式光伏设施及用于安装上述设施的构筑物、配套设备。 | |||
12 | 潜江市 | 市自然资源和规划局关于建立建设工程规划许可豁免清单制度的通知(2021年) | (二)无需办理工程规划许可证的情形 1.建(构)筑物类工程。 (1)在自身红线范围内,建设无基础、可移动或可拆卸、高度不超过6米且符合建筑安全与质量标准的建(构)筑物、设施。 | |
江苏省 | ||||
13 | 南京市 | 南京市第一批设计方案审查和建设工程规划许可证“豁免”项目清单 | 10.无独立占地的电信设施、无线电发射设施、非经营性高度低于2.2米的小型分布式光伏设施; | |
14 | 无锡市 | 关于进一步完善规划审批管理 简化简易项目 建设工程规划许可程序的意见(试行)(2021年) | 确定一批简易低风险项目,在符合相关主管部门管理要求的前提下,无需办理建设工程规划许可证或乡村建设规划许可证。本意见所指简易低风险项目主要包括以下两种类型: | |
15 | 淮安市 | 淮安市区建设用地预审和工程规划许可豁免清单(试行)(2021年) | 非经营性的小型分布式光伏设施(文件试行一年,目前已经失效) |
我们认为,对于屋顶分布式光伏,在第一类地区中应当严格按照标准建设,避免超出豁免范围;对第二类及第三类地区,笔者与当地规划部门沟通,大部分工作人员对光伏相关项目缺少办理经验,建议投资团队可寻求律师协助或通过项目所在地的园区管委会或街道居委会等基层组织进行协调,与当地区县的规划部门进行沟通,尽量取得书面确认合规函件;对第三类地区,因工商业分布式光伏一般为“自发自用,余电上网”模式,不符合“非经营性”的豁免条件,投资团队应尽量与区县规划部门进行直接沟通,确认是否需办理规划许可证。
如果项目应当办理工程规划许可而未办理,根据《中华人民共和国城乡规划法》第六十四条规定,行政机关可要求采取改正措施,并对违反者处以造价5%至10%以下罚款并责令改正,无法改正的,限期拆除。另外,根据《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释(二)》的规定,施工合同应认定为无效,对项目建设相应纠纷也会产生众多不利影响。
根据 《中华人民共和国建筑法》第七条及《建筑工程施工许可管理办法》第二条规定,各类房屋建筑及其附属设施的建造、装修装饰和与其配套的线路、管道、设备的安装,以及城镇市政基础设施工程的施工,开工前均应取得施工许可证,但工程投资额在30万元以下或者建筑面积在300平方米以下的建筑工程,可以不申请办理施工许可证,同时授权各省住建部门可对相关限额进行调整。
除前述规定外,各地还出台了关于分布式光伏施工许可证的豁免文件,具体政策如下:
序号 | 地区 | 文件 | 文号 | 具体规定 |
1 | 广东 | 关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知 | / | 2019年9月1日起,工程投资额在100万元以下(含100万元)或者建筑面积在500平方米以下(含500平方米)的房屋建筑和市政基础设施工程(以下称限额以下小型工程),可以不申请办理施工许可证。 |
2 | 湖北 | 关于湖北省调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额意见的函 | 厅头〔2021〕46号 | 经报住建部批准,我省房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额调整为工程投资额在100万元以下(含100万元)或者建筑面积在500平方米以下(含500平方米)的房屋建筑和市政基础设施工程,可以不申请办理施工许可证。 |
3 | 上海 | 上海市建筑工程施工许可管理规定 | 沪住建规范〔2023〕2号 | 工程投资额在100万元以上的建筑工程,以及工程投资 额在100万元以上或者建筑面积在300平方米以上的既有建筑装饰装修工程,应当申请领取施工许可证。 |
4 | 浙江 | 关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知 | 浙建〔2020〕18号 | 一、除《建设工程消防设计审查验收管理暂行规定》(住房和城乡建设部令第51号)规定的特殊建设工程外,工程投资额在200万元以下(不含200万元)或者建筑面积在1000平方米以下(不含1000平方米)的房屋建筑和市政基础设施工程(以下称限额以下小型工程),可以不申请办理施工许可证。 |
5 | 福建 | 关于调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知 | 闽建建〔2020〕4号 | 一、2020年10月1日起,工程投资额在100万元以下(含100 万元)或者建筑面积在500平方米以下(含500平方米)的房屋建筑和市政基础设施工程,无需申请办理施工许可证。 |
6 | 北京 | 关于调整我市建筑工程施工许可办理限额的通知 | 京建发〔2021〕377号 | 一、自2021年12月1日起,在本市行政区域内工程投资额在100万元以下(含)或建筑面积在300平方米以下(含)的建筑工程(以下简称“限额以下工程”),可以不申请办理施工许可证。 |
7 | 天津 | 市住房城乡建设委关于进一步优化建筑工程施工许可有关工作的通知 | 津住建政务〔2023〕10号 | 1.建筑面积在500平方米以下的建筑工程。 2.1000平方米以下的装饰装修类项目。涉及500平方米以上的特殊建设工程,应当依法办理特殊建设工程消防设计审查。 |
8 | 河北 | 关于试行调整房屋建筑和市政基础设施工程施工许可证办理限额的通知 | 冀建法改﹝2021﹞11号 | (一)自2022年1月1日起,工程投资额在100万元以下(含100万元)或者建筑面积在500平方米以下(含500平方米)的房屋建筑和市政基础设施工程(以下简称“限额以下工程”),可以不申请办理施工许可证。 |
另外,经检索,目前北京市住建委在2021年政民互动答复中明确认为工商业屋顶分布式光伏认为其不属于《北京市建筑工程施工许可办法》(市政府第139号令)调整范围,不需要办理施工许可证。但鉴于该答复并非正式文件,实际项目建设情况仍需进行个案判断。
我们认为,屋顶分布式光伏性质上应当属于《建筑工程施工许可管理办法》调整范围,原则上应当办理施工许可证,但在符合各地限额政策规定时可以豁免办理。但鉴于各地核发施工许可证的住建部门对分布式光伏工程认定的性质不一,仍需投资团队根据项目所在地政策规定情况,适时对项目所属区县住建部门进行走访与沟通,并确认是否需要办理施工许可证。
综合前文,可见各地对分布式光伏的管理还缺少统一认识,不同省份,同省不同地市,甚至同市不同区县之间政策各异,导致实际施工中在甲地属于豁免范围,在乙地却属于应许可项目,未批先建为项目留下了长期的隐患。笔者在撰写本文中与广东、湖北等地的规划部门、住建部门沟通,很多地区正在起草关于分布式光伏的统一规范性文件,相信不久会有更为明确统一的规范,解决当前分布式光伏建设的痛点。
随着双碳目标临近,我国电力市场日益完善,分布式光伏将面临新的机遇和挑战。本文对屋顶分布式光伏建设阶段的工程规划许可与施工许可合规进行了简要分析,后续我们将进一步对屋顶分布式光伏的其他合规文件及投资风险进行讨论,以供读者参考。